Viel Lärm um nichts

Elf Jahre ist es nun her, dass Ungarn, zusammen mit neun weiteren Ostmittel- und Südeuropäischen Staaten, der Europäischen Union beigetreten ist. Doch die politischen Entwicklungen und der öffentliche Diskurs der vergangenen Jahre haben in Ungarn maßgeblich dazu beigetragen, dass das einst Unvorstellbare heute eher als eine beunruhigende Alternative am Horizont erscheint. Denn die besorgniserregende Frage taucht in vielen Köpfen immer wieder auf: Stellt die Europäische Integration wirklich eine Einbahnstraße für Ungarn dar? Und weiter gedacht — kann das illiberale, konservative Modell nationalistischer Prägung der ungarischen Regierung in irgendeiner Form doch zu einem Ende der EU-Mitgliedschaft des Landes führen?

Die politischen Statements und Diskurse des rechtspopulistischen Lagers, „der Freiheitskampf gegen die EU“, tun dabei ihr Übriges, haben sie doch diese negative Entwicklung maßgeblich beeinflusst. Da ist es auch kein Wunder, wenn man sich von einfachen Versprechen aus denselben Quellen nicht so einfach beruhigen lässt. Die Liste der diskursiven Großangriffe gegen die EU ist lang — sie reicht von den Orbán-Reden vom März 2011 (der berüchtigte Vergleich von Brüssel mit Moskau) bis hin nach Tusnádfürdő im Juli 2014 oder nach Kötcse in diesem September. Bedeutende Signale der Versöhnung sind dabei im Vergleich eher schwierig zu finden. Doch egal wie alarmierend und bedenklich die Entwicklungen seit 2010 im Allgemeinen und aktuell in Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise im Einzelnen sind, es lohnt sich, die Argumente unter die Lupe zu nehmen, die gegen einen EU-Austritt Ungarns sprechen.

Erstens…

— jedweder Austritt oder Ausschluss muss als unwahrscheinlich gelten, da die europäischen Institutionen während der vergangenen Jahre mehrmals systematisch bewiesen haben, dass die EU auf strategischer Ebene auf keine Konflikte mit der ungarischen Regierung eingeht und eben deshalb über kein strategisches Drohpotenzial gegenüber der Politik aus Budapest verfügt. Ungarn ist mindestens seit dem April 2013, seit der vierten Veränderung seines Grundgesetzes „Artikel-7-reif“. Die europäischen Institutionen könnten also wohlbegründet das so genannte Artikel-7-Verfahren anwenden, um schwerwiegende Verletzungen der EU-Grundwerte auf ungarischer Seite festzustellen. So weit ist es aber nie gekommen. Und das trotz der Tatsache, dass der Fidesz während der letzten fünf Regierungsjahre mit Hilfe seiner Zweidrittelmehrheit alle Verfassungs- und gesetzlichen Rahmen, alle Regeln des politischen Wettbewerbes einzig und allein nach seinem partikularen Machtinteresse verändert und dabei institutionelle Stellen und Machtpositionen mit loyalen Leuten besetzt hat. Ungarn ist heute am Rand eines „captured states“, sowohl verfassungsrechtlich als auch humanpolitisch. Denn selbst wenn die Opposition die Wahlen 2018 oder 2022 gewinnen könnte — mit aller Wahrscheinlichkeit wird sie nicht über eine nötige Zweidrittelmehrheit verfügen, die wiederum die Änderung der Verfassungsregeln oder die Abschaffung der von Fidesz besetzten Positionen ermöglichen könnte. Die EU konnte dabei dieser systematischen Untergrabung der liberalen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit nichts Strategisches gegenüberstellen. Die Europäische Kommission hat einzelne, partikulare Vertragsverletzungsverfahren eingeführt, die der Regierung in Budapest bis zum aktuellen Paks-Verfahren keine großen Sorgen bereitet haben. Die ungarische „Zwei Schritt nach vorne, ein Schritt zurück“- Strategie hat makellos funktioniert und maßgeblich dazu beigetragen, dass man die liberale Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Ungarn ohne größere europäische Intervention abbauen konnte. Und das gilt auch für die Zukunft: Solange die Regierung in Budapest keine der wenigen roten Linien überquert — siehe der Fall der Todesstrafe — muss man Seitens der EU mit keinen strategischen Sanktionen rechnen. Wenn also die Europäische Union keine wirklichen Konsequenzen zieht, wieso sollte die Orbán-Regierung dann Ungarn aus der EU raussteuern wollen?

Zweitens…

— die EU-Mitgliedschaft ist finanziell unentbehrlich für das Überleben der Orbán-Regierung. Während den letzten Jahren hat sie zwar die Haushaltszahlen stabilisiert und ein gewisses Wachstum generiert; von einem nachhaltigen Kurs ist Ungarn aber noch weit entfernt. Den Schlüsselbranchen Bildung und Gesundheitswesen werden ständig Finanzquellen entzogen; die Entwicklung unter dem Gesichtspunkt „Human Ressource“ erscheint ebenfalls wenig zukunftsfähig. Demgegenüber erhielt das Land jedes Jahr 3-4% seines Bruttoinlandproduktes durch die Finanztransfers der europäischen Kohäsionspolitik. Diese Kohäsionstransfers ergeben die einzigen wahren Entwicklungsquellen für öffentliche Infrastrukturinvestitionen. Die Suspendierung von diesen Auszahlungen würde die Orbán-Regierung in zweierlei Weise schwächen. Erstens: Die Investitionsebene der ungarischen Ökonomie ist auch heute nicht ausreichend und nachhaltig. Ohne die europäischen Finanzquellen würde dabei die öffentliche Infrastruktur innerhalb einiger Jahre wegen Abnutzung und Verschleiß zusammenbrechen. Zweitens: Genau diese Entwicklungsquellen verteilt die Regierung in Ungarn im Rahmen der öffentlichen Anträge für Firmen politischer Gefolgsleute oder befreundeter Oligarchen als eine Art institutioneller Korruption. Ohne die Europäischen Finanztransfers würde also auch das wirtschaftliche Hinterland von Fidesz inklusive einem großen Teil seiner Parteifinanzierung zusammenbrechen.

Drittens…

— Ungarns EU-Mitgliedschaft hat auch makroökonomisch keine Alternative; das Land ist eindeutig abhängig von den europäischen Märkten. Rund 70% seines Handelsverkehrs tätigt Ungarn mit anderen Mitgliedsstaaten auf dem europäischen Markt. 80% der ausländischen Direktinvestitionen stammt aus der EU. Deutschland allein übernimmt durchschnittlich ein Viertel des gesamten ungarischen Exports; Alternativen sind kaum in Sicht. Die östliche und auch globale Öffnung der ungarischen Außenpolitik könnte ein Mittel sein, um zusätzliche Exportmärkte zu erschließen. Doch Russland, China, die Türkei oder Aserbaidschan werden als Ersatzhandelspartner nie in der Lage sein, den Stellenwert der EU zu erreichen. Mit Ausnahme des Energieimports und der Paks-Investition ist z.B. Russland ein kaum existierender Handelspartner für Ungarn, der grundsätzlich nur 2,5 % des ungarischen Exports übernimmt. Und daran hat auch die „östliche Öffnung“ nicht viel verändert, denn unabhängig vom großen diplomatischen Aufwand konnte sie unter wirtschaftlichem Gesichtspunkten keine messbaren Ergebnisse liefern. Wenn also die ungarische Wirtschaft so tief im europäischen Markt verankert ist, warum sollte man dann diese engen und  alternativlosen Verbindungen zerreißen? Das käme einem wirtschaftlichen und politischen Selbstmord gleich.

Viertens…

— die Mächte, die heute in der ungarischen Politik als Alternativen zur europäischen Integration dargestellt werden, wie z.B. Russland, würden Ungarns EU-Austritt auch nicht befürworten. Und nicht nur deshalb, weil sie die wirtschaftliche Rolle der EU gegenüber Ungarn nicht übernehmen könnten oder wollen. Die ungarische Politik ist durch Fidesz und Jobbik mit russischen Interessensnetzwerken verknüpft. Doch Moskau ist in erster Linie an Ungarn interessiert, um so die EU- und die NATO-Politik beeinflussen zu können. Ohne die Mitgliedschaft in diesen Integrationsformaten hat Ungarn in den Augen seines neuen Partners kaum eine weiterreichende Bedeutung. Das müssen auch diejenigen im Hinterkopf behalten, die ihren Blick heute wieder nach Osten werfen. Und nicht zuletzt: Ein EU-Austritt ist keine Einzelentscheidung, sondern ein mehrjähriger Verhandlungsprozess, der jederzeit  abgebrochen werden kann, wenn das Land vom Austrittswunsch zurücktritt. Die  Austrittsverhandlungen könnten sich also auch bis in die nächsten Legislaturperiode erstrecken. Das könnte die ungarische Bevölkerung dann vielleicht doch aufrütteln, wenn es also wirklich darum geht: Raus oder Drinbleiben?

Daniel Hegedüs
associate fellow, Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), Berlin